В России льготы в том или ином виде стали появляться еще в XVI веке.

Во время правления Ивана Грозного, с конца XVI века, помощь бедным, основанная на благотворительной деятельности, сменяется государственной помощью.

Царь Фёдор Алексеевич в конце XVII века подписал указ о государственной помощи бедным, в соответствии с которым предлагалось организовать учёбу для детей бедных, обучать их ремеслу, а также помогать крепостным. Предлагалось также предоставлять жилище для бедных, больных, престарелых, лечить больных. Следует отметить, что в это время появился один важный принцип государственной социальной политики, в соответствии с которым предписывалось выявлять настоящих бедных и тунеядцев. Этот элемент программ социальной поддержки можно назвать прообразом нынешнего принципа адресной социальной поддержки бедных на основе контроля доходов. В результате внедрения такого подхода в социальную политику все сообщество бедных разделилось на тех, кто имеет право на помощь, и тех, кто не имеет.

Во время правления Петра I, с одной стороны, программы поддержки бедных стали более разнообразными (строили госпитали для инвалидов, сиротские дома, больницы, богадельни, выдавали небольшие денежные пособия на питание), с другой стороны, нищих царь подвергал сильным гонениям, репрессиям. Он издал специальные указы, которые запрещали просить и подавать милостыню. За нарушение следовали ссылка на каторгу, штрафы.

При Александре I, с начала XIX века, в России сложилась система поддержки бедных, основанная на государственных, общественных и частных видах помощи. Право на социальную защиту имели многие категории граждан: бедные семьи, раненые, военные, бедные ремесленники, дети, вдовы, сироты, бедные женщины, старики, инвалиды, безработные, учащиеся, семьи осуждённых. Против нищих по-прежнему применялись репрессивные меры: высылка, штрафы, тюрьма.

Со второй четверти XIX века, во время правления Николая I, благотворители выдвинули тезис о том, что бедность надо предупреждать, а главным методом считалось обучение различным трудовым навыкам. Так стали создаваться организации трудовой помощи - различные школы, мастерские, ремесленные приюты.

При Александре III были получены первые статистические данные о количестве бедных в России: в Санкт-Петербурге было зарегистрировано в период с 1882 года по 1887 год 25500 просящих милостыню, из них 64% мужчин, 32,7% отставных солдат, 30,9% крестьян, 23,3% мещан, 4,3% дворян, 2,2% ремесленников (диаграмма 1).

Диаграмма 1 - Просящие милостыню в 1882-1887 гг.

К концу XIX века во многих городах образовались учреждения призрения и трудовой помощи: дневные и ночные приюты, больницы, ночлежные дома, бесплатные колыбельные, дома бесплатных и дешёвых квартир, школы, богадельни, магазины, бесплатные и дешёвые столовые, дневные убежища, ясли, ремесленные и сиротские учреждения, справочные конторы по поиску работы, ссудные кассы, различные исправительные колонии и др. Такая помощь оказывалась местными властями по желанию и возможностям, но без основания на каких-нибудь статьях и нормах законодательства.

В октябре 1892 года была сделана попытка создания закона об организации общественного призрения в России. Была созвана комиссия, разработаны различные варианты проекта закона, в которых декларировались обязательность призрения, принцип трудовой помощи, содействие в поиске работы, выдача средств производства, помощь в реализации продукции. В 1898 году было принято Городовое положение, согласно которому статьи расходов на общественное призрение стали обязательными. По разным оценкам, к концу XIX века в России просило подаяние от 300 тыс. человек до 2 млн. человек по разным данным. Тогда же был подмечен интересный факт: при увеличении числа домов призрения количество нищих сокращалось, то есть эта мера приносила свои плоды. Масштаб российского общественного призрения, наблюдавшийся в то время, впечатляет: действовали десятки благотворительных учреждений, в которых находились тысячи людей, включая детей. Например, в губерниях России было создано 648 богаделен, в которых призревались больше 20000 человек. К 1910 году в России функционировали около 11000 различных благотворительных организаций, три четверти из которых содержались на частные деньги[5].